预算法的宗旨是规范政府财政收支行为，保证公共资金的筹集、分配和使用最大限度地满足社会的共同需要，符合民众的根本利益。本质上，这种规范的要求源于社会公众以及代表社会公众的立法机构——人民代表大会。被规范的对象是接受社会公众委托、管理公共资金和资产的政府部门。 尽管政府部门在履行职责的过程中，有规范所属单位、其他行为主体以及个人行为的权力和责任，但社会公众及其代表机构对政府部门行为的规范和监督，是预算法的根本宗旨所在，应放在首位。 预算法之宗旨 中国现行预算法的条款，对立法宗旨的阐述不全面。现行预算法总则第一条规定，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。这一表述，将“国家”作为管理和监督的主体，隐去了“国家”中公众与政府之间相互依存而又相互制约的关系，隐去了政府中立法部门和政府部门之间的权责分工和相互制约的关系。只强调了政府部门对所属机构、单位、个人行为的规范和监督，使预算法成为政府自身管理及管理公众的法律。社会和公众、立法部门管理和规范政府行为的根本宗旨没有得到体现。 若将预算法定位为政府内部管理的制度规范，财政信息的公开就必然且当然会被忽视，正如家庭收支没有必要让其他人知道一样。但是，如果预算法的宗旨是公众规范其受托人行为、立法部门规范政府行为的法律制度，那么财政信息公开就是基本的、必要的、不可或缺的要求。正如家庭聘请的管家，必须把他负责的收支完完整整、一五一十向委托人汇报一样天经地义。 社会公众要规范政府行为，必须具有相应权利，即应拥有知情权、表达权、参与权和监督权。在这些基本权利中，知情权是基础。在不知情的情况下，其他权利即使拥有也是虚设，正如一个失去知觉的人只能由他人来监护，一切听从监护人的安排一样。 在现代社会中，公民规范和监督政府行为需通过其代表机构，在中国是各级人民代表大会。人民代表大会及其常设机构履行预算审批监督的职能有赖于拥有充分信息，需要对公共资金和资产的来源及使用详情有完整、准确、及时和具体的了解。他们的知情权必须有法律保障，才有可能有效履行职能。 能否用法律形式保证财政信息公开，是实现预算法宗旨的必要条件，也是检验预算法修订成功与否的重要标志。 确定“公开透明”原则 中国宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”,这里所说的权力当然包含人民的知情权。失去了知情权就谈不上任何权利，因此，知情权是宪法赋予人民的基本权力。宪法规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，这表明全国和地方各级人民代表大会也拥有知情权，这也是人大行使权力的基本条件。 虽然没有保障人民及其行使权力机构知情权的直接文字表述，但宪法的基本精神毋庸置疑包含了知情权。宪法为政务公开、预算透明奠定了法律基础。 现行预算法规定，各级人民代表大会、人大常委会负有审查、批准、改变、撤销预决算以及监督预算执行的职责，这些职责必须以各级人大及其常委会对政府收支和资产使用拥有充分信息为基础。各级人民代表大会及其常设机构有权要求政府相关部门提供信息，政府相关部门有义务向各级人大及其常设机构提供信息，这些都是预算法上述规定合乎逻辑的推论。 但是，现行预算法并没有明确规定社会公众、各级人民代表大会获得政府预算信息的权力，也没有规定政府行政部门提供相关信息的责任和义务，更没有规定必须公开的财政信息的范围、具体性程度以及公开的时间和方式，使政府财政信息的公开停留在宪法阐述的一般原则层面，实际工作中，政府财政信息处于封闭的状态。 修订预算法，应明确规定预算的公开透明原则，这已在全国取得了共识。然而，在预算法中究竟是仅确定公开透明的原则，还是在确定原则的基础上对预算公开透明做出具体化规定，还有不同的看法。显然，仅确立原则是不够的，还需要有具体的法律界定，否则合法与非法的界限就会模糊，如果法律不可操作就会成为一纸空文。尽管预算公开透明的原则已取得社会共识，但对预算法是否应明确规定，以及如何规定仍有很多不同看法。 担忧之一是公开财政信息会增加管理成本。但目前，政府在“金财工程”“金税工程”“电子政务”等方面已投入很大，全面详细公开财政信息并不需追加更多投入，将现有财政信息向社会和民众公开，需要的主要不是资金投入，而是相关法律和制度建设。 还有人认为，即便公开了财政信息，社会公众也不会去看，或者看不懂，没有太多实际意义。实践中，广州市财政局在网上公布了114个市级部门预算，当时几小时的浏览量超过了平时几个月的数量，这足以说明社会公众了解和监督财政的热情极高。怎样才是“看懂”？能够正确判断所花的钱是否符合公众利益就是看懂。 近年来，许多不合理的公共支出，就是在公众的强烈指责下才得以重视、受到惩处，而那些负责预算编制、审查、监督的职能部门，对此却习以为常、视而不见。社会公众和人大代表不愿意看、看不懂预算的担心没有道理，如果说目前很多人反映看不懂预算，恰恰是因为信息公开不充分。 还有人担心财政信息公开透明之后，会引发各种社会矛盾，增加政府决策的难度。 的确，预算信息公开之后，社会公众及人大、政协会对公共资金的使用提出更多意见和建议，对存在的问题会提出尖锐的批评。而这正是预算信息公开所要达到的效果。 温家宝总理今年通过网络回答提问时就指出，解决腐败和“三公消费”问题，一要公开透明，二要民主监督。只有公民拥有和行使知情权，才有可能更充分地表达要求和愿望，公共资金的使用才能最大限度地符合民众的根本利益，这正是修订预算法的要务。 具体化“公开透明”规则 预算法首先必须确立公开透明的原则，确立“以公开为原则、不公开为例外”的基本理念，明确规定民众对政府财政信息享有知情权，除了国家秘密，政府有提供所有财政信息的责任和义务。财政信息公开透明的具体规定应包括下面几个方面： —信息的完整性。财政信息缺乏完整性是不透明的一个基本原因，导致一部分公共资金和资产脱离民众和人大的视野。民众共同拥有并委托政府管理的资金，按性质分包括三类：一是政府为社会提供公共产品和服务所使用的资金；二是政府为保障社会成员基本生活标准、进行收入再分配的资金，即各种社会保障资金；三是政府用于经营活动的资金。 目前，第二和第三类资金的有关信息尚无系统的政府报告制度，而第一类资金政府只是提供了其中的一部分，即预算内收支。 修订预算法应明确规定，凡是公众委托政府管理的资金和资产，不论其来源或用途有何不同，都应纳入财政信息报告体系，接受社会民众和人大的监督。 —信息的具体性。不透明的另一个重要原因是，公布的信息只限于粗线条的、笼统的信息，缺乏具体内容。中国的预算科目分为类、款、项、目、节五个层次，而目前政府披露的财政信息通常只反映到“类”或“款”，“款”以下的具体信息基本上不公开。这对社会公众和人大了解财政信息带来很大障碍，是“看不懂”预算的一个主要原因。预算法修订应对公开信息的具体性做出规定，以保证民众和人大监督能有效发挥作用为标准。原则上，只要不涉及国家秘密，公开应细化到每一笔具体支出。 —信息的多样性。全面认识财政有赖于信息多样性，可从资金流动过程（收入、支出、节余或赤字）来考察，也可从存量状态（资产、负债、净资产）来考察。判断资金或资产的使用是否适当，一些统计也必不可少。例如，若考虑给一所学校拨多少钱，就需要知道学校有多少教师，招多少学生，在校学生有多少，分多少班级，各类建筑物面积及教学设施有多少等信息。目前，财政信息公开只涉及到资金的流量信息，其他类别的信息都不公开。因此，预算法修订应明确规定政府公开信息的类别，为社会公众和人大认识、理解、判断和监督预算提供基础。 —信息的及时性与获得的便利性。信息公开的时间是透明度的重要环节，滞后的信息对社会非但价值不高，而且常会产生误导。政府财政活动的各个阶段，例如预算的编制、审批、执行以及最终决算阶段，都会产生财政信息。每一阶段的信息披露都应有时间要求，需要加以规定。而且用什么方式公开信息，也对透明度有重要影响。信息虽然公开了，社会公众获得信息很麻烦、很困难、甚至不可获得，信息公开的意义就大打折扣。预算法应明确规定财政信息的公布时间和方式，总的原则是有利于社会和人大对财政进行有效监督。 |
