| 西班牙的政府采购起源于1911年实施的《政府管理和统计法》，迄今已有近百年的历史。1965年，西班牙为避免大型工程采购腐败，专门出台了《政府采购法》。西班牙在1986年加入欧盟前身欧洲共同体后，在欧盟的总体方针指导下进行政府采购电子化建设。2000年，西班牙中央政府开始应用电子化采购，其制度、流程和操作较为规范实用，电子化平台开发和使用进展顺利。2007年起西班牙实施新的《国家公共行业采购法》，政府采购范畴全面扩展，不仅包含了大型工程采购，而且兼顾较大范围的公共采购，电子化应用水平取得进一步提高。 一、西班牙中央政府采购概况 西班牙的政府采购制度体系较为完备，中央和地方政府制定的政府采购相关制度规范约有90个。西班牙经济和财务部下设政府采购局负责中央政府集中采购。除中央政府各部门机关日常办公相关货物和服务的采购外，政府采购局还负责大型工程如国家公路、通讯、交通等投资项目采购。西班牙地方政府分为17个自治程度很高的大区，大区下有50个省，省以下有8112市（这里市的行政级次相当于我国的镇），另有直辖的2 个自治市。地方政府主要负责本地教育、医疗、公路等投资。中央政府采购部门和地方采购部门没有隶属关系。地方采购一般不需要通过中央政府，当地方政府采购涉及国家整体利益，将由中央政府负责。地方也可自愿通过中央政府进行采购。国家对特殊行业还有独特的运作方式，比如社会保障、税务代理、央视运作（仅指中央一台）、彩票管理、赌场管理等，也都通过政府采购选择供应商来运营。西班牙将凡有关公共利益的货物、服务和工程采购都统一纳入政府采购范围中，有利于提高政府采购规模效益，降低采购成本，防治贪污腐败。同时，采购范围更加广泛，目录内容丰富，充分满足了采购人的需求。 二、西班牙中央政府采购电子化建设情况 2008年西班牙中央政府集中采购电子化采购额约为2.5亿欧元，约占中央政府全部采购额的25%左右，今后将按照欧盟的要求加大电子化采购的推广应用。因协议供货是西班牙中央政府采购的主要实施方式，电子化采购系统主要指协议供货系统。目前协议供货系统商品内容广泛，包括办公设备、办公家具、公务用车、安防系统、医疗器械药品及外包服务等9大类，基本满足了政府机构日常办公需要。协议供货系统中标入围商品记录多达10多万条，13万欧元以下的商品均可通过该系统采购。西班牙中央政府根据需要还开发应用了电子竞价系统，电子竞价系统功能简单实用，效率较高。电子竞价系统提高了采购竞争度，确保了低价，但也有一些局限性，比如实施范围较窄，仅适用规格型号较为标准的商品。 西班牙政府采购按照“公平、透明、合理”的原则发布采购信息，并根据金额或者重要性分级公布在欧盟或者本国媒体。西班牙中央政府开发了采购平台，由政府采购局信息部负责建设和运维，将中央政府各部门采购信息统一在一个平台上发布。地方政府方面，各大区也几乎都开发了自己的网站，通过一个网站对本区信息进行整合发布。欧盟规定，采购预算高于20万欧元，在国内公布同时，还必须在欧盟网站或者欧盟公报发布；10-20万欧元，不需要在欧盟公布，只需在国内网站和报纸上发布；1.8-10万欧元，只需要在国内网站上公布即可；1.8万欧元以下，不需要任何公布，可直接采购。欧盟讲求公平竞争，甚至规定报价可采用电子邮件方式，不得限制必须要使用某些专门的政府采购系统报价软件。欧盟认为电子邮件已经能够保证投标的真实性。当然，为进一步确保电子化采购的合法性，西班牙政府采购系统正在逐步推广应用电子签名技术。电子签名系统由国家造币公司提供。 西班牙人普遍认为：电子化采购最大的好处是节约了时间，提高了效率。比如，公开招标作为最主要、最常用的政府采购方式，实施时间较长。凡在采购金额在20万欧元以上的公开招标项目，属于重要项目，应该在最大范围内提供给潜在投标人查知。因此，欧盟规定此类公开招标项目的采购周期必须超过52天。但如果通过电子采购，周期可缩短5天。 三、西班牙政府采购电子化建设规划情况 西班牙政府采购严格按照欧盟统一规划进行实施。从1999年开始，欧盟就致力于将公共采购法律体系进行调整以推进电子化采购，实现无歧视、公平、透明以及对国际的供应商公开。2004年4月，欧盟委员会通过了一系列涉及电子公共采购(e—Procurement)的新的采购指令，将原有的四类分别制定的公共采购法合并为两个法规，即公共部门采购指令（2004/18）和公共事业部门采购指令（2004/17），为电子化公共采购提供了法律框架。新指令中关于政府采购电子化的规定具有划时代的意义。它不仅将政府采购若干关键的流程使用信息技术以法律形式进行了规定，还将电子签名纳入了法规之中。同年12月，欧盟委员会发布了实施电子公共采购法律框架的行动计划。为在2010年全面实现电子政府，2005年4月25日，欧盟发布《“i2010”电子政务行动计划：加速欧洲电子政务，使所有人受益》。计划主要着眼于全民参与、提高效率、电子采购、安全接入和电子民主五大方面。从2006年1月开始，在政府采购的各个阶段，电子签名的应用已在欧盟全体成员国之间合法化。是欧盟最重要的门户网站之一,具有20种欧盟成员国语言的版本，包括了所有欧盟官方机构的网站、官方文件和活动报道，也涉及欧盟公共采购政策、法律、指南、研究、计划和项目等内容,是欧盟电子采购的门户和信息支持系统。按照欧盟要求，包括西班牙在内的所有欧盟成员必须在2010年前，将对所有的政府采购项目实行全流程电子化采购操作，50%以上的项目实行电子化采购监管。西班牙政府采购局已强制性要求在2009年10月份开始，采用完全无纸化办公，一方面节约了成本，提高了效率，另一方面提升了政府采购机构政策功能形象。 四、西班牙经验对建设我国统一的政府采购电子化平台的启示 根据09年国办35号文及新公布的《政府采购法实施条例（征求意见稿）》，国家已加快建设全国统一的政府采购电子化平台。统一的政府采购电子化平台可以最大限度地消除当前存在的政府采购信息孤岛现状，整合资源，实现高度的信息共享，从而提高政府采购管理科学化、规范化、精细化水平。通过统一的电子化平台，监管部门可以实现全方位、全流程、全动态的监督管理；执行部门可以取得科学准确共享数据，提高采购效率和质量；采购用户可以方便地与监管和执行部门沟通，简化采购手续；尤其是通过统一平台可实现对专家、供应商、商品信息进行统一的资质、信用、编码等管理。总之，统一平台对加强信息共享，规范采购行为，防止重复建设，精减机构人员，节约财政资金具有直接作用，还将对降低采购成本，确保采购质量，扩大采购规模，促进建立公开、公平、公正、透明、和谐的政府采购体制和运行机制具有重大意义。 （一）明确建立统一平台是大势所趋。西班牙中央政府只建设一个采购平台，即经济和财务部下设政府采购局负责的电子化采购网站。中央部门的采购信息都在此平台统一发布，大区政府负责建设本区统一的采购电子化平台。我们可以看到西班牙实现了中央政府的电子化采购平台的统一，地方政府建设大区内平台的统一。这种方式适应了国际通行的中央和地方分级管理财政预算体制。财政预算管理体制决定了政府采购体制机制，政府采购体制机制决定了电子化平台建设运维框架和模式。在现有条件下，我们要深入贯彻《预算法》、《采购法》等法律法规，认真思考在我国当前预算管理体制决定下的政府采购有关政策规定，设计规划电子化采购平台建设运维框架和模式。 根据我国的国情，一方面政府采购制度法规尚不完善，各地区和部门管理模式不同，各地区经济发展不均衡，政府采购的具体实施操作流程，呈现为特殊性、多样性、复杂性，给采购人和供应商造成很大困惑，监管部门遇到五花八门的问题，集采机构也面临一些内外部困难因素，急需统一解决；另一方面，按照公众的一般共识，电子化只是一种工具或者手段，电子化仍然不能够回避或者绕开体制机构的不健全因素，不可能单独实现跨越式发展。许多现实问题恐怕不能简单回避，必须从源头着力解决。只有随着我国政府采购法律法规的健全，体制机制的理顺，采购流程的规范，管理模式的明确，电子化建设才能踏踏实实、稳扎稳打，一步一个脚印，才能取得明显进展。根据近几年个别电子化政府采购系统失败的案例，我们不难看出电子化系统需求必须适合现状，否则是空中楼阁，经不起实践的考验，最终弃之无用，付出惨重的代价，造成国家财产的巨大浪费。 （二）加快建设政府采购电子化相关制度和标准。国家有关部门应尽快制订相应的法律法规来确保电子化采购的合法性，制订制度规章来规范系统的建设和运营，明确统一平台的标准（数据标准、文本格式、操作流程、数据库标准、开发约定、运维服务标准等）。一般来说，平台是由各系统组成，应明确建设使用各方的相关职责（比如中央级平台的监管系统由谁负责，执行系统系统由谁负责，各省监管系统由谁负责，执行系统系统由谁负责）等等。虽然欧盟对各国建设政府采购电子平台有统一的要求，但仅限于方针政策和标准体系等方面的规定。欧盟并没有建设一个全欧盟统一的电子化采购大平台，而是要求各国根据情况建设适合国情的电子化采购系统，其中大额采购的公告信息发布必须同时提交到欧盟门户网站。 通过对西班牙的考察，我们发现：西班牙的电子化采购系统要处理好两个关系，一是处理好与欧盟电子化建设的关系，二是处理好中央与地方政府采购的关系。其中很重要的内容是，要根据欧盟和国情，明确什么金额下必须在欧盟统一平台上发布采购信息，什么金额下必须在本国统一平台上发布采购信息，什么金额下必须在地方大区统一平台上发布采购信息，什么金额下不需要发布。采购信息的分级发布，科学合理，节约成本，符合了欧盟电子化建设的需求，适应欧盟各国的现状。我国《政府采购信息公告管理办法》自2004年9月11日实施以来，对规范采购信息发布起了积极的作用，但对各级媒体分级发布的金额、媒体的资质管理要求、网络信息法律有效性没有明确。如果一味追求全国范围的信息告知，一方面是信息冗余，影响效率，提高了采购成本，另一方面，部分项目的信息渠道相对固定，进一步公开也不见得能取得更大程度的竞争。建议我国有关部门参考欧盟做法，完善政府采购信息公告管理有关制度办法。 （三）完善政府采购电子化相关体制机制。西班牙作为欧盟成员，一方面要遵守欧盟的统一约定，另一方面本国又可根据国情制定法律法规。同时，西班牙曾经徘徊在共和制和君主立宪制政体之间，中央集权乏力，地方享有较大自治权，个别地区分裂和恐怖主义严重。西班牙政府采购面临了复杂交错的利益主体，君主和臣民、中央和地方，统一与分裂等各方利益交织，纷纷扰扰。但是在总体上看，政府采购实施过程顺利，适应了各方的需求，有效兼顾中央与地方、监管与执行、集中与分散采购之间关系，电子化采购效果也很好。政府采购体制机制的完善是顺利实行政府采购电子化的前提。我国电子化平台建设和运维，原则上应严格按照党的十七大上对政府机构改革所要求的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明”，做好与政府采购制度改革的结合，与相关机构职能设置相适应，坚持管采分离，权责明确。 按照西班牙的模式，统一平台不必是全国仅建设一个平台，更不必共用欧盟一个大平台，可由一个中央级采购平台和若干省级采购平台组成。由于我国的政府采购须按照“管采分离”的要求来实施，我国的电子化平台建设不仅要建设一个中央级采购平台和若干省级采购平台，还应当将各平台分为监管系统和执行系统，分别由监管部门和集采部门建设运维。监管层次电子化指通过电子化实现针对政府采购的政策指导、规范信息发布、采购方式审批、控制预算支付、管理专家、处理投诉、实施审计和监察、实施诚信体系、管理职业资格等功能。执行层次电子化指通过电子化实现政府采购相关的计划、委托、招标、谈判、询价、单一来源、投标、评审、订购、合同、验收及相关资产管理等功能。政府采购电子化系统角色较多，面向财政监管部门、集中采购机构、采购人、供应商、专家、公众等多个角色，在不同层次上都需要明确各个角色的职能、权限和任务。只有明确了各角色权责，才能明确政府采购电子化的需求，才能为用户提供可靠、高效的服务。由于我国采购代理单位的多样性、复杂性，监管难度很大，不能形成采购规模，难以体现政策功能，局面比较混乱。政府采购代理工作本质上是政府行为，只是涉及了一些市场因素，有必要明确集采部门的政策管理职能和行政机关地位。个人认为我国有必要学习欧盟、美国、韩国等国际通行做法，禁止或者严格限制社会中介代理政府采购行为，加大集采机构建设，扩大集采目录，将政府采购代理业务逐步完全交由政府集采机构统一执行。 （四）协调电子化政府采购各方当事人的关系。西班牙等欧盟国家社会文化、政治经济发达，法律制度健全，体制机制相对完善，政府采购各方当事人关系相对简单。而在我国，还需要着力处理和规范以下各方的关系。 1、处理好中央与地方、监管与执行、集中与分散采购之间关系，明确各自的工作职责，认真研究全部在统一的一个平台上执行，还是保持现状，将需求简单电子化；抑或以科学理论为指导，以现实为依据，协调各方职能，优化重组流程，建立全新的统一与分布相结合的电子化采购平台。 2、政府采购是是多向的，不仅要处理好监管与执行关系，还要处理好集采购机构与服务对象的关系。集采机构是国家行政机关，代表国家行使采购执行职能，不但要做好服务，更重要是的要充分体现政策管理功能，这是社会中介的重要区别之一。要配合监管部门，加强对供应商管理，建设统一的供应商信用体系，保障采购人合法权益，还应该加强对采购人实行有效的管理，比如合同执行监督、付款进度管理等，以保障供应商合法权益，维护国家机关形象。 3、充分发挥监察、审计等部门以及社会公众监督的作用。在兼顾以上两个方面关系外，还要加强监察、审计等部门的协调沟通，建设政府采购全方面的监管体系，杜绝规避集中采购，发挥社会公众监督的作用，使政府采购成为完全意义上的公开、公平、公正、透明的阳光工程。 我们也看到欧盟和西班牙在经济、历史、文化、地理等背景方面和我国存在较大差异，但在政府采购工作方面却有许多共同的命题，比如采购人需求的多样性如何整合，如何取得更为优惠的采购价格等。同时，我们也为欧盟和西班牙在电子化采购方面进展顺利，成效显著，而欢欣鼓舞。尤其是欧盟并没有建设统一操作的大平台，而是制订统一的标准和规范，由各国自行建设适合自己情况的电子化采购平台，并要求所有成员将采购信息集中发布到欧盟门户网站。这是非常务实和可行的做法。目前我国地区、部门和行业发展不均衡，电子化采购平台的定位、目标和职责尚不清楚,监管和执行各自的权限职能也尚未厘清。我国政府采购制度以管采分离为重要原则，明晰各方职责定位、理顺管采关系，是政府采购体制建设的重要目标。监管与执行纳入一个平台运行或者由一个部门建设运维不符合管采分离原则。统一的电子化平台必须建立在权责明确、职能清晰的运行机制基础上，采用标准化的流程、界面、编码等工具，根据规定的职能和岗位特点，分级次、分地区使用和维护，实现个性化、分布式处理的功能。在此，也真诚建议国家有关部门借鉴欧盟和西班牙等较为科学和务实的做法，进一步完善我国政府采购体制机制，加快电子化政府采购理论和实践的推进，打造真正意义的一流的电子化采购平台。最近国务院法制办公布了《政府采购法实施条例（征求意见稿）》，其中第14条:“政府采购可以全部或部分通过电子系统进行操作，保证政府采购活动公开统一、安全通畅、高效便捷”。第12条：“政府采购信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。采购金额达到500万元以上的政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上发布”。第33条：“各种政府采购方式均可以采用电子化手段实施。网上竞价和电子反向拍卖适用于询价采购方式”。这些内容都充分表明了国家正加快建立健全政府采购电子化的法律保障和规范标准体系，逐步明确电子化采购的法律地位，进一步规范电子化采购的流程和操作等，这些举措必将产生积极深远的作用。 |
